Il prezzo massimo di cessione degli alloggi CAPITOLO 1

LA QUESTIONE

LA LEGGE N.865/1971

L’annoso problema dell’applicazione del prezzo massimo di cessione in materia di cessione di alloggi realizzati ai sensi dell’art.35 della legge n.865/1971 sta vivendo recentemente notevoli sviluppi dal punto di vista giurisprudenziale e normativo .
La vicenda trae origine dalla corretta applicazione dell ‘art.35 della detta legge che dispone nel testo oggi vigente:

”  Le disposizioni dell’art.10 della legge 18 aprile 1962 n.167, sono sostituite dalle norme di cui al presente articolo.

Le aree comprese nei piani approvati a norma della legge 18 aprile 1962, n. 167 , sono espropriate dai comuni o dai loro consorzi.

Le aree di cui al precedente comma,salvo quelle cedute in proprietà ai sensi dell’undicesimo comma del presente articolo, vanno a far parte del patrimonio indisponibile del comune o del consorzio.

Su tali aree il comune o il consorzio concede il diritto di superficie per la costruzione di case di tipo economico o popolare e dei relativi servizi urbani e sociali.

La concessione del diritto di superficie ad enti pubblici per la realizzazione di impianti e servizi pubblici è a tempo indeterminato, in tutti gli altri casi ha una durata non inferiore ad anni 60 e non superiore ad anni 99.

L’istanza per ottenere la concessione è diretta al sindaco o al presidente del consorzio. Tra più istanze concorrenti è data la preferenza a quelle presentate da enti pubblici istituzionalmente operanti nel settore dell’edilizia economica e popolare e da cooperative edilizie a proprietà indivisa.

La concessione è deliberata dal consiglio comunale o dall’assemblea del consorzio. Con la stessa delibera viene determinato il contenuto della convenzione da stipularsi, per atto pubblico, da trascriversi presso il competente ufficio dei registri immobiliari, tra l’ente concedente ed il richiedente.

La convenzione deve prevedere:

a) il corrispettivo della concessione e le modalità del relativo versamento, determinati dalla delibera di cui al settimo comma con l’applicazione dei criteri previsti dal dodicesimo comma ;

b) il corrispettivo delle opere di urbanizzazione da realizzare a cura del comune o del consorzio, ovvero qualora dette opere vengano eseguite a cura e spese del concessionario, le relative garanzie finanziarie, gli elementi progettuali delle opere da eseguire e le modalità del controllo sulla loro esecuzione, nonché i criteri e le modalità per il loro trasferimento ai comuni od ai consorzi;
c) le caratteristiche costruttive e tipologiche degli edifici da realizzare;

d) i termini di inizio e di ultimazione degli edifici e delle opere di urbanizzazione;

e) i criteri per la determinazione e la revisione periodica dei canoni di locazione, nonché per la determinazione del prezzo di cessione degli alloggi, ove questa sia consentita;

f) le sanzioni a carico del concessionario per l’inosservanza degli obblighi stabiliti nella convenzione ed i casi di maggior gravità in cui tale osservanza comporti la decadenza dalla concessione e la conseguente estinzione del diritto di superficie;

g) i criteri per la determinazione del corrispettivo in caso di rinnovo della concessione, la cui durata non può essere superiore a quella prevista nell’atto originario.

Le disposizioni del precedente comma non si applicano quando l’oggetto della concessione sia costituito dalla realizzazione di impianti e servizi pubblici ai sensi del quinto comma del presente articolo.

I comuni per i quali non sia intervenuta la dichiarazione di dissesto finanziario ed i loro consorzi possono, nella convenzione, stabilire a favore degli enti, delle imprese di costruzione e loro consorzi e delle cooperative edilizie e loro consorzi, che costruiscono alloggi da concedere in locazione per un periodo non inferiore a quindici anni, condizioni particolari per quanto riguarda il corrispettivo della concessione e gli oneri relativi alle opere di urbanizzazione .
Le aree di cui al secondo comma, destinate alla costruzione di case economiche e popolari, sono concesse in diritto di superficie, ai sensi dei commi precedenti, o cedute in proprietà a cooperative edilizie e loro consorzi, ad imprese di costruzione e loro consorzi ed ai singoli, con preferenza per i proprietari espropriati ai sensi della presente legge sempre che questi abbiano i requisiti previsti dalle vigenti disposizioni per l’assegnazione di alloggi di edilizia agevolata”

Questa norma disciplina quindi quegli interventi edilizi che vengono realizzati su aree espropriate dal Comune per essere poi assegnate con apposita convenzione al soggetto realizzatore che puo’ essere tanto un singolo individuo , tanto un imprenditore che una società cooperativa o una società di capitali.

 

 

L’EVOLUZIONE NORMATIVA

E LA INTEPRETAZIONE FINO AL 2 MAGGIO 2014

Gli alloggi realizzati nell’ambito di tale cosiddetta edilizia convenzionata-agevolata, nel tempo sono stati oggetto di una normativa spesso farraginosa che principalmente nell’ipotesi di assegnazione in diritto di proprietà aveva imposto vincoli molto stringenti alla loro commerciabilità, allo scopo di evitare facili speculazioni .
La normativa in materia infatti aveva imposto sia divieti temporali di rivendita che limitazioni alla determinazione del prezzo di vendita od al canone di locazione , il tutto a pena di nullità anche parziale.
I divieti di vendita che riguardavano , si sottolinea , solo le aree cedute in diritto di proprietà, sono poi venuti meno in seguito alla legge “Ferrarini Botta” , la legge n.179/1992, entrata in vigore il 15 marzo 1992.

Per approfondire tale argomento si rimanda ad altra pagina di questo sito

Per venire al nostro tema, nell’ambito dei vincoli alla commerciabilità degli alloggi realizzati all’interno dei piani di zona vi è quello molto discusso e controverso del prezzo massimo di cessione.

Questa problematica e’ molto sentita nei comuni di più grandi dimensioni, in quanto è in questi comuni che sono stati varati la maggior parte dei piani di zona, con assegnazione delle aree sia in diritto di proprietà che di superficie.

Il comune , nella convenzione stipulata con il soggetto utilizzatore (soggetto ,imprenditore o società costruttrice) come dalla normativa sopra riportata, stabilisce che possa essere imposto un prezzo di cessione o canone di locazione massimo e che venga prevista una serie di parametri e criteri per fissare ed aggiornare sia il prezzo che il canone massimo previsto per gli alloggi che verranno poi edificati e ceduti a terzi anche in locazione dal detto utilizzatore.

Nelle convenzioni stipulate dal Comune di Roma, come in quelli di molti altri comuni , non è spesso agevole rinvenire una clausola che con certezza operi una estensione dell’obbligo di osservare il prezzo massimo anche nelle cessioni successiva alla prima .

La situazione di grande incertezza circa l’applicabilità del detto prezzo massimo alle cessioni successive alla prima, ha indotto molti di coloro che intendevano cedere l’alloggio acquistato dal costruttore e/o cooperativa in un piano di zona a richiedere spesso al comune l’autorizzazione a vendere a questa o  quella data cifra secondo prassi piuttosto discutibili.

Questa problematica era stata affrontata sia dalla Corte di Cassazione con la sentenza n.13006 del 2000 e dal Consiglio Nazionale del Notariato con risposta a quesito n.5921/2005 che dalla Regione Piemonte con un suo parere n.132/2009, e tutti concordavano sulla non applicabilità del prezzo massimo alle cessioni successive .

Successivamente il Comune di Roma in seguito ad apposita istanza con nota in data 2 dicembre 2010 prot . n 71370 relativamente ad un caso specifico in cui vi era anche un contributo in conto capitale al prezzo di acquisto ribadiva per una convenzione stipulata nell’anno 2000 la non applicabilità alle cessioni successive alla prima del detto prezzo massimo .
Con una nota del 21 febbraio 2013 , l’Ufficio Edilizia residenziale pubblica di Roma Capitale prende inizialmente posizione sulla legge n.106/2011 che disciplina la facoltà di conseguire con apposita convenzione con il comune l’affrancazione dal prezzo massimo di cessione dell’alloggio così come  previsto dalla detta legge n.865/1971 affermando che tale normativa possa trovare applicazione soltanto in quei casi nei quali la convenzione con il Comune di Roma espressamente ponga dei limiti di prezzo nelle alienazioni successive alla prima.

Termina poi affermando che gli schemi attualmente in vigore delle convenzioni con le quali il comune di Roma procede sia all’attribuzione dell’area in diritto di proprietà che di superficie non prevedono limitazioni nella determinazione del prezzo di cessione per i trasferimenti successivi al primo tra Comune e soggetto realizzatore dell’intervento.

LA SENTENZA DEL TRIBUNALE DI ROMA DEL 2 MAGGIO 2014

E’ intervenuta poi una sentenza del Tribunale civile di Roma Sez X in composizione monocratica in data 2 maggio 2014 la quale interviene sull’argomento del prezzo massimo di cessione affermando l’applicabilità del prezzo massimo di cessione anche alle cessioni successive alla prima per gli alloggi realizzati in diritto di superficie.

La sentenza ripercorre il cammino delle modifiche avvenute al testo della legge n.865/1971  nella disciplina relativa sia alle aree assegnate in diritto di superficie che in diritto di proprietà;

passa poi ad affrontare il nostro problema e rileva principalmente due elementi che confermerebbero l’applicabilità del divieto agli atti successivi al primo:

innanzitutto il nuovo comma 49 bis dell’art.31 della legge n.448/1998 che prevede lo strumento della convenzione in forma pubblica per eliminare i vincoli relativi al prezzo massimo di cessione ovvero del canone massimo di locazione;

tale norma non avrebbe un valido significato qualora i vincoli riguardassero solo la prima cessione, confermano invece la vincolatività della limitazione del prezzo anche alla cessione dell’alloggio successiva alla prima assegnazione;

inoltre la norma dell’art.35 della legge n.865/1971 costituirebbe una norma imperativa la cui violazione darebbe luogo alla nullità parziale del contratto ex. art 1418 c.c. ( nullità virtuale) limitatamente alla clausola realtiva al prezzo difforme da quello indicato dalla convenzione come prezzo canone o massimo.

Da ciò secondo la citata sentenza deriverebbe la declaratoria della nullità parziale del contratto di cessione dell’alloggio ad un prezzo superiore a quello massimo con la sostituzione automatica della clausola del prezzo ( vietato) con il prezzo statuito dalla convenzione con il Comune o dai criteri e parametri in essa contenuti.

LA SENTENZA A SEZIONI UNITE DELLA SUPREMA CORTE

DEL 16 SETTEMBRE 2015

In data successiva alla detta sentenza e precisamente con provvedimento depositato in cancelleria il 4 luglio 2014 la seconda sezione civile della Suprema Corte di Cassazione ha deciso di rimettere alle Sezioni Unite la decisione di una causa che nella sostanza ricalca la vicenda che ha dato luogo alla decisione sopra citata del Tribunale di Roma.

Ciò in quanto ad avviso dei giudici della seconda sezione ricorre un contrasto interpretativo circa la obbligatorietà del prezzo massimo di cessione nelle cessioni successive a quella tra il soggetto realizzatore dell’intervento ed il primo acquirente.

Da una parte infatti vi sarebbero precedenti pronunce delle sezioni della stessa Suprema Corte mentre dall’altra vi sarebbero ragioni di tutela di un superiore interesse pubblico relativo ad evitare che le agevolazioni concesse per la realizzazione delle unità immobiliari si trasformi in un incentivo alla speculazione ed inoltre il recente intervento legislativo avvenuto con la legge n.106/2011 in materia di eliminazione dei vincoli derivanti dal prezzo massimo di cessione.

Il 16 settembre 2015 le Sezioni Unite della Corte di Cassazione hanno depositato in cancelleria la decisione in merito alla remissione della controversia di cui sopra.

La decisione conferma l’orientamento già espresso dal Tribunale Civile di Roma in data 2 maggio 2014  ( e sopra descritto) affermando che il vincolo del prezzo massimo di cessione debba essere rispettato anche per le cessioni dell’immobile successive alla prima.

Con la conseguenza della nullità parziale del contratto e precisamente della clausola relativa al prezzo e sostituzione del prezzo massimo a quello convenuto dalle parti.

Anche l’ argomentazione principale su cui si fonda la decisione della Suprema Corte è la medesima della sentenza del Tribunale di Roma:

il nuovo comma 49 bis dell’art.31 della legge n.448/1998 introdotto dal D.L.  n.70/2011 convertito nella legge n.106/2011 il quale riconosce  ai titolari del diritto di proprietà superficiaria  ed ai proprietari ( il cui acquisto è avvenuto ante 1992) di eliminare i vincoli del prezzo massimo con apposita convenzione in forma pubblica da stipularsi dal singolo proprietario dell’immobile con il Comune una volta che siano trascorsi almeno cinque anni dalla prima assegnazione versando la somma determinata dal Comune stesso.

LA LEGGE N.10/1977

ED IL D.P.R. N.380/2001

Un altro caso di imposizione di un prezzo massimo di cessione è quello previsto dall’art. 7 della legge n.10/1977:

Art. 7  (Edilizia convenzionata)

Per gli interventi di edilizia abitativa, ivi compresi quelli sugli edifici esistenti, il contributo di cui al precedente art. 3 si è ridotto alla sola quota di cui all’art. 5 qualora il concessionario si impegni, a mezzo di una convenzione con il comune, ad applicare prezzi di vendita e canoni di locazione determinati ai sensi della convenzione-tipo prevista dal successivo art. 8.

Nella convenzione può essere prevista la diretta esecuzione da parte dell’interessato delle opere di urbanizzazione, in luogo del pagamento della quota di cui al comma precedente; in tal caso debbono essere descritte le opere da eseguire e precisati i termini e le garanzie per l’esecuzione delle opere medesime.

Fino all’approvazione da parte della regione della convenzione-tipo, le convenzioni previste dal presente articolo sono stipulate in conformità ad uno schema di convenzione-tipo, deliberato dal Consiglio comunale, contenente gli elementi di cui al successivo art. 8.

Può tener luogo della convenzione un atto unilaterale d’obbligo con il quale il concessionario si impegna ad osservare le condizioni stabilite nella convenzione-tipo ed a corrispondere nel termine stabilito la quota relativa alle opere di urbanizzazione ovvero ad eseguire direttamente le opere stesse.

La convenzione o l’atto d’obbligo unilaterale sono trascritti nei registri immobiliari a cura del comune e a spese del concessionario..

Tale norma è stata poi sostituita dagli artt.17 e 18 del d.p.r. n.380/2001 che nel testo attuale recita:

Art. 17   Riduzione o esonero dal contributo di costruzione

1. Nei casi di edilizia abitativa convenzionata, relativa anche ad edifici esistenti, il contributo afferente al permesso di costruire è ridotto alla sola quota degli oneri di urbanizzazione qualora il titolare del permesso si impegni, a mezzo di una convenzione con il comune, ad applicare prezzi di vendita e canoni di locazione determinati ai sensi della convenzione-tipo prevista dall’art.18.
2. Il contributo per la realizzazione della prima abitazione è pari a quanto stabilito per la corrispondente edilizia residenziale pubblica, purché sussistano i requisiti indicati dalla normativa di settore.
3. Il contributo di costruzione non è dovuto:
4. a)  per gli interventi da realizzare nelle zone agricole, ivi comprese le residenze, in funzione della conduzione del fondo e delle esigenze dell’imprenditore agricolo a titolo principale, ai sensi dell’ art.12 legge n.153/1975;
5. b)  per gli interventi di ristrutturazione e di ampliamento, in misura non superiore al 20%, di edifici unifamiliari;
6. c)  per gli impianti, le attrezzature, le opere pubbliche o di interesse generale realizzate dagli enti istituzionalmente competenti nonché per le opere di urbanizzazione, eseguite anche da privati, in attuazione di strumenti urbanistici;
7. d)  per gli interventi da realizzare in attuazione di norme o di provvedimenti emanati a seguito di pubbliche calamità;
8. e)  per i nuovi impianti, lavori, opere, modifiche, installazioni, relativi alle fonti rinnovabili di energia, alla conservazione, al risparmio e all’uso razionale dell’energia, nel rispetto delle norme urbanistiche, di tutela dell’assetto idrogeologico, artistico-storica e ambientale.
9. Per gli interventi da realizzarsi su immobili di proprietà dello Stato, nonché per gli interventi di manutenzione straordinaria di cui all’articolo 6, comma 2, lettera a), qualora comportanti aumento del carico urbanistico, il contributo di costruzione è commisurato alla incidenza delle sole opere di urbanizzazione, purché ne derivi un aumento della superficie calpestabile.

4-bis.  Al fine di agevolare gli interventi di densificazione edilizia, per la ristrutturazione, il recupero e il riuso degli immobili dismessi o in via di dismissione, il contributo di costruzione è ridotto in misura non inferiore al venti per cento rispetto a quello previsto per le nuove costruzioni nei casi non interessati da varianti urbanistiche, deroghe o cambi di destinazione d’uso comportanti maggior valore rispetto alla destinazione originaria. I comuni definiscono, entro novanta giorni dall’entrata in vigore della presente disposizione, i criteri e le modalità applicative per l’applicazione della relativa riduzione

Art. 18  Convenzione-tipo

1. Ai fini del rilascio del permesso di costruire relativo agli interventi di edilizia abitativa di cui all’art.17, comma 1, la regione approva una convenzione-tipo, con la quale sono stabiliti i criteri nonché i parametri, definiti con meccanismi tabellari per classi di comuni, ai quali debbono uniformarsi le convenzioni comunali nonché gli atti di obbligo in ordine essenzialmente a:
2. a)  l’indicazione delle caratteristiche tipologiche e costruttive degli alloggi;
3. b)  la determinazione dei prezzi di cessione degli alloggi, sulla base del costo delle aree, così come definito dal comma successivo, della costruzione e delle opere di urbanizzazione, nonché delle spese generali, comprese quelle per la progettazione e degli oneri di preammortamento e di finanziamento;
4. c)  la determinazione dei canoni di locazione in percentuale del valore desunto dai prezzi fissati per la cessione degli alloggi;
5. d)  la durata di validità della convenzione non superiore a 30 e non inferiore a 20 anni.
6. La regione stabilisce criteri e parametri per la determinazione del costo delle aree, in misura tale che la sua incidenza non superi il 20 per cento del costo di costruzione come definito ai sensi dell’art.16.
7. Il titolare del permesso può chiedere che il costo delle aree, ai fini della convenzione, sia determinato in misura pari al valore definito in occasione di trasferimenti di proprietà avvenuti nel quinquennio anteriore alla data della convenzione.
8. I prezzi di cessione ed i canoni di locazione determinati nelle convenzioni ai sensi del primo comma sono suscettibili di periodiche variazioni, con frequenza non inferiore al biennio, in relazione agli indici ufficiali ISTAT dei costi di costruzione intervenuti dopo la stipula delle convenzioni medesime.
9. Ogni pattuizione stipulata in violazione dei prezzi di cessione e dei canoni di locazione è nulla per la parte eccedente.

Quindi ai sensi delle norme soprariportate per consentire una riduzione negli oneri concessori relativi al titolo edilizio si stabilì anche qui la necessità di stipulare apposite convenzioni con il comune( note ai tecnici come Convenzioni Bucalossi, dalla legge omonima del 1977).

Tale normativa del 1977 riprodotta nel d.p.r. n.380/2001 prevede come contropartita alla suddetta riduzione la stipula di una convenzione con la quale il richiedente si impegni ad applicare un prezzo di cessione massimo pena la nullità per la parte eccedente.

Questo vincolo al prezzo di cessione è stato sempre ritenuto dalla dottrina e la giurisprudenza, applicabile alla sola prima cessione fino all’entrata in vigore del decreto legge n.70/2011.

Tale normativa in tema convenzione tipo ai sensi della legge Bucalossi del 1977 che è stata poi richiamata dal d.p.r. n.38072001 Testo Unico in materia Urbanistica .

A partire dal 1997 le convenzioni urbanistiche che assegnano aree da parte dei comuni in diritto di proprietà devono rifarsi a tale normativa e pertanto con l’applicazione del prezzo massimo di cessione –

Pertanto a partire dal 1997 il prezzo massimo di cessione fa la sua comparsa nelle alienazioni degli alloggi assegnati in diritto di proprietà

Pertanto il nostro legislatore , con il dl n.70/2011 ha estesa la possibilità di eliminare i vincoli derivanti al prezzo massimo , anche alle convenzioni cosiddette “Bucalossi” che sopra abbiamo descritto:

49-bis. I vincoli relativi alla determinazione del prezzo massimo di cessione delle singole unità abitative e loro pertinenze nonché del canone massimo di locazione delle stesse, contenuti nelle convenzioni di cui all’ articolo 35 della legge n.865/1971, e successive modificazioni, per la cessione del diritto di proprietà, stipulate precedentemente alla data di entrata in vigore della legge 17 febbraio 1992 n.179, ovvero per la cessione del diritto di superficie, possono essere rimossi, dopo che siano trascorsi almeno cinque anni dalla data del primo trasferimento, con convenzione in forma pubblica stipulata a richiesta del singolo proprietario e soggetta a trascrizione per un corrispettivo proporzionale alla corrispondente quota millesimale, determinato, anche per le unità in diritto di superficie, in misura pari ad una percentuale del corrispettivo risultante dall’applicazione del comma 48 del presente articolo. La percentuale di cui al presente comma è stabilita, anche con l’applicazione di eventuali riduzioni in relazione alla durata residua del vincolo, con decreto di natura non regolamentare del Ministro dell’economia e delle finanze, previa intesa in sede di Conferenza unificata ai sensi dell’ articolo 3 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281.
49-ter. Le disposizioni di cui al comma 49-bis si applicano anche alle convenzioni previste dall’ articolo 18 del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380″

E’ interessante poi notare che la Suprema Corte afferma che il prezzo massimo di cessione non si applica ai trasferimenti success

In questa situazione è pertanto consigliato a coloro i quali intendono procedere alla alienazione di un immobile che si trovi sia in un piano di zona , che anche al di fuori sia comunque interessato da vincoli cosiddetti Bucalossi , in primo luogo di rivolgersi al Comune per ottenere una certificazione attestante il prezzo massimo di cessione;

ed una volta accertato detto prezzo , qualora si intenda procedere alla cessione ad un prezzo maggiore, effettuare richiesta al medesimo Comune di stipulare l’apposita convenzione per eliminare tale vincolo previa quantificazione e versamento della somma relativa.

Solo dopo la stipula della convenzione sarà possibile procedere alla alienazione dell’immobile ad un prezzo libero.